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郁建兴:全流程 跨区域 分层次推进“全周期管理”

發布時間:2020-03-25 浏覽次數:105

全周期管理的提出,爲推進國家治理體系和治理能力現代化,尤其是創新完善疫情之後的公共治理,提供了科學指引。無論是像廣州一樣的超大城市借助現代科技手段實現智能化、精細化治理,還是像安徽廬江這樣發揮黨建引領作用、創新鄉村治理模式,都爲我們以全周期管理意識推進城市治理和城鄉基層治理提供了現實參考。實現全周期管理,信息是基礎,能力是關鍵,在具體工作中,應注意做到全流程、跨區域、分層次。

 

如何理解全周期管理

 

習近平總書記倡導的系統集成思維,是理解全周期管理的重要方法論。党的十九大以来,习近平总书记多次强调加强改革的系統集成、协同高效。全周期管理針對的是一系列事件,是公共管理內容、主體、層次的系統協調、整體推進,主要包括以下三方面內容。

 

公共服務內容的全流程管理。在特定區域、一級政府內部,需要做到基于民衆需求的公共服務內容全流程管理。一項公共服務應該由民衆決定包含什麽內容,它可能由多個部門的多項職能組成,部門之間應做好內部協調,由政府打包供給。近年來,以最多跑一次爲代表的全國放管服改革,正是遵循這一邏輯,以群衆需求爲導向,通過逐一梳理一件事全流程中的各個環節,重點改進其中的短板和弱項,在特定區域、一級政府內部基本實現公共服務的整體性供給。

 

跨區域的協同管理。跨區域協同管理要求各地政府之間實現橫向互動,讓跨區域的公共管理需求得到有效回應。在很多情況下,管理不是一家之事,尤其是流域管理、環境治理等,常常涉及鄰裏周邊,特別是在以超大城市爲核心的城市群中、在大城市與周邊中小城市之間的都市新區內。即便很多看來是一家之事的公共事務,也可能影響其他區域的經濟社會發展。例如,在抗疫情、保運行兩手抓階段,許多勞務輸出地嚴控人員流動,給亟須恢複生産生活秩序的企業和地方帶來了諸多困難。對此,廣州市白雲區推出的平安白雲小程序,以信息登記的方式,實現了很好的效果,具有一定的借鑒意義。

跨層次的差異化管理。從特大城市到中小城市、從城市到鄉村,公共管理的內容和需求具有顯著差異。在超大城市和大城市,土地出讓、城市擁堵、高端教育及醫療資源分布、城市社區治理、大氣及流域汙染整治等常常構成居民的主要公共話題;在中小城市,人們更多地關注城市品位提升、基本公共服務質量、公共交通可及性和基礎設施建設等;在鎮街村居,人們更多關注公共資金分配、基礎教育、基本醫療普及、矛盾糾紛調解等。比如,在安徽廬江,真正實現有人管事、有場議事、有章理事、有責問事、有錢辦事很不容易,體現了黨建引領下治理機制創新的初步成效。在本次疫情防控工作中,中央提出分區分級精准防控的工作目標,正是跨層次差異化管理的重要實踐。

 

全周期管理的關鍵要素

 

信息是基礎。公共管理大致包括分析、決策、執行、協調、評估等環節,每個環節都需要信息支持。全周期管理涉及管理主體內部、管理主體之間、不同層次的管理情境等多個維度的要求,任何環節、任何方面的信息缺失,都可能成爲全周期管理中的短板,這也就更加迫切需要現代科技手段發揮支撐作用。在疫情防控過程中,全國範圍內實時更新的疫情數據,不僅讓老百姓第一時間了解疫情發展情況,也給各級政府的管理決策及動態調整提供了重要依據。各地積極開發新程序、新應用,第一時間掌握個人身體狀況、行動信息等,助力社區疫情防控,取得了很好的效果。

能力是關鍵。有了相對充分的信息,還需要與之匹配的能力。以浙江爲例,作爲此次疫情重災區之一,浙江在防輸入、控制社區傳播等方面取得了良好效果,較早進入抗疫情、保運行兩手抓的階段。根據我們在疫情期間對浙江全省多個縣區的調研,發現很多縣區都早于全省統一決策,提前進入嚴防死守階段,較早限制了人員流動,取得了很好的效果。在被問及爲何能夠較早做出嚴防死守決策時,地方幹部經常提到一個關鍵詞——職業敏感性,換句話說,就是地方幹部的問題識別和分析能力。從理論上講,公共管理者能夠第一時間識別問題,並將問題納入公共政策議程,才能爲後續公共管理行動提供必要的基礎和前提。調研中,許多幹部反複強調有效執行和部門協作,即執行能力和協調能力的重要性。在進入兩手抓階段後,一些地方幹部主動幫助企業從勞務輸出地搶人,通過在當地包車、第三地轉運等方式推動企業複工複産,同樣體現了執行能力和協調能力的重要性。進一步看,快速學習能力也是我國各級政府的一項重要能力:即便無法開展先發創新,也能迅速從其他地方汲取經驗、因地制宜地消化吸收,這同樣有助于科學決策與有效實施。

 

全周期管理的實現路徑

 

無論是大城市新活力,還是小村鎮大網格,全周期管理意識都強調從問題研判、資源動員、行動處置、監督反饋、應急處置、總結提升的全鏈條出發,注重系統思維,摒棄頭疼醫頭、腳疼醫腳的做法。

 

完善推廣全流程管理標准,設立橫向協同平台,在黨的集中統一領導下開展差異化治理。就政府內部而言,要深入總結提煉各地政府能力建設的做法和經驗。同時,著力將政府內部全周期管理原則轉化爲更多實際職能,形成更具普遍性、覆蓋面更廣的政府流程標准。在跨區域協調方面,設立同層級政府間的橫向協同平台,明確橫向協調機制,包括橫向協調的啓動條件、主體責任、適用範圍、主要內容等,讓信息在橫向間有效流通。在跨層次差異化管理方面,在黨的集中統一領導下,開展有針對性的差異化權力配置。比如,中小城市可以申請更大的經濟管理權限,解決小馬拉大車問題;鄉鎮政府可爭取獲得更多社會治理權限、資金能力支持等,更好地開展自治、法治、德治三治融合等基層治理改革。

 

充分運用數字技術,最大限度減少信息不對稱,輔助提升公共治理效能。數字技術能夠打破信息傳遞在時間、空間和層級上的限制,進而改變治理主體內部、治理主體之間、治理主體與客體之間的互動方式。數字技術還能部分替代對治理主體的能力要求,讓一些標准化程度較高的公共治理能力從治理主體的能力中剝離出來。例如,由技術專家、治理專家、富有經驗的實踐者等共同制定一套基于數字技術的解決方案,由數字技術代替原有的治理主體,更加科學高效地解決問題。廣州智慧大腦就是這樣的成功探索。與此類似,在杭州市余杭區,當地政府借助城市大腦每天開展疫情全面分析,爲公共治理提供科學依據,同樣減輕了管理者直接從海量信息中依靠經驗進行分析研判的工作壓力。

對治理能力開展清單式管理,將外部支持機制制度化,落實差異化職業培訓,建設職業化幹部隊伍。可以參考權力清單、責任清單等制度,對治理能力進行清單式管理,設置基本能力清單,根據不同部門、不同區域、不同層級的治理需求,進一步細化爲差異化能力條目,對照清單實行查漏補缺。從短期來看,一方面,要更系統、更具針對性地開展幹部交流挂職、任職和幫扶,將其進一步制度化、常態化;另一方面,要充分發揮專家學者等外部行動者的力量,補充政府本身的能力不足。從長期來看,除了發揮專家學者、社會組織、市場主體等行動者的能力之外,還需要落實差異化的職業培訓制度。建議針對不同業務類型、不同區域、不同層次制定分類培訓計劃,並對照治理能力清單,逐一考核公共管理者的能力,使之更好地匹配全周期管理的能力要求,實現制度優勢向治理效能的更好轉化。


(作者:郁建興,金投彩票app公共管理學院院長、金投彩票app社會治理研究院院長、國家制度研究院首席專家。原文刊登于《光明日報》2020年3月23日第16版。)